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金凯:美国在香港地区究竟有着怎样的利益?

提要:近一段时间以来,美国对香港地区渐趋强硬的姿态最终将损害美国自身在该地区的利益。

在新冠疫情全球爆发之时,整个世界本应当团结一致共同应对威胁。但很不幸,事实并非如此。尽管截至5月6日,新冠病毒已在全球感染了360万人且疫情仍在演变,同时该病毒甚至可能与我们长期共处,但此刻中美之间在这场公共卫生危机上的新裂痕似乎已经证明,当代世界政治已变得十分僵化和险恶。任何人都不应该为这种痛苦和困惑交织的情形感到轻松。

即便是这样,华盛顿对北京的不满和指责却不仅仅限于病毒议题。就在几天前,美国国务卿迈克·蓬佩奥因香港特区政府拘捕乱港分子而猛烈抨击中国(被捕者很快就被释放,并在等候法庭传唤)。4月29日,蓬佩奥甚至对媒体如此表述:“任何对香港实施严厉的国家安全立法的努力都将与北京的承诺相抵触,并将影响美国在那里的利益。”

的确,美国在香港所拥有的巨大利益已经存续了数十年以上,并且在这些利益背后美国都有着不尽相同的目的。

从第一次鸦片战争(1839-1842)(此后清政府被迫将香港割让给英国)到第二次世界大战爆发,美国从未反对过英国人对香港的殖民占领。直到第二次世界大战即将结束之时,在1943年11月22日至26日于开罗召开的开罗会议上,当时的美国总统富兰克林·罗斯福支持将当时被日本占领的香港交还给中国。美国人有两点考虑:第一,对世界范围内去殖民化的意识形态上的考虑;第二,对战后世界秩序与格局安排的现实考虑。然而,共产党人在中国大陆的最终胜利使得美国对香港的态度发生了微妙而影响深远的变化,因而在冷战时代的大部分时间里,这座城市成为了美国和西方在远东地区必不可少的政治和思想前哨。此外,香港甚至曾经是越南战争中美军的重要军事装备转运站。直到今天,美国海军仍然会申请访问香港以补给各种所需物资。

1960年代以后,香港经济的快速增长也使美国意识到了香港的经济价值和“心理战”价值,特别是鉴于当时中国大陆仍陷于国民经济落后和国内政治运动当中。到1969年香港美国商会成立之时,早有数百家美国企业涌入并立足香港。到1970年代末,当香港成为仅次于纽约和伦敦的世界第三大金融中心之时,美国作为香港最大贸易伙伴的地位实际上已持续了二十年之久。

一个重要的时刻是1970年代后期中国决定启动改革与开放。同一时期,香港在完成自身经济和制造业转型的同时,在中美经贸往来中扮演着重要的转口贸易中心的角色。许多美国企业也将香港视为进入并开拓正处于迅速崛起当中的中国大陆巨大市场的窗口。尽管香港地区不可避免地受到全球和地区所发生的一系列变化和危机的影响,但根据美国国务院的数据,目前香港地区仍有多达1,300多家美国公司,包括726家地区总部,以及大约85,000名美国公民。

但是,美国在香港的“投资”和“利益”从未局限于贸易和经济交流。鉴于香港地区在在“一国两制”的政治安排下保持着其作为国际贸易、金融和物流中心的独特地位,同时保持其资本主义制度和高度自治,因而特别是在中美关系不断变化的背景下,华盛顿在香港地区实施了许多有形或无形的政治活动,包括一些“灰色区域”举措。例如,向香港反对派团体的各种运动提供财政和专业支持一直以来都是美国对香港地区政策的一个重要的实施途径。按照美国国务院的阐述,美国对香港地区的政策“立足于促进香港的繁荣、自治和生活方式的决心”。根据美国国家民主基金会已公开的年度报告,2016年至2019年期间,该机构向海外民主运动提供的资助中,至少有超过239万美元的资金主要用于支持与香港民主或人权运动有关的机构,包括团结中心(Solidarity Center)、香港正义中心(Justice Centre Hong Kong Limited)和国际新闻工作者联合会-亚太(International Federation of Journalists - Asia Pacific),等等。

2019年春季以来,香港反对派团体的许多活动已经远远超出了和平示威活动的范畴,其中许多人更是主张“揽炒”,其大致的意思是“同归于尽”。尽管如此,美国国会仍于2019年年末在短时间内通过了几项关于香港的重要法案,包括《2019年香港人权与民主法案》。该法案规定在某些情况下美国将对香港实施外交行动和经济制裁。此外,美国国会通过的《2020年进一步合并拨款法案》中也有专门条款规定,美国政府应为香港的民主运动项目提供不少于150万美元的资助(由国务院民主、人权和劳工局提供),包括对民主活动人士提供法律和其它方面的支持。

必须指出并引发深思的是:即便美国自身一直以来都慷慨地资助其他国家和地区的反对派团体和人士,并不断输出美式价值观,但美国的许多机构、媒体和政客却频频指责中国政府为孔子学院提供资助并实施所谓的文化侵略。

现在让我们回到蓬佩奥4月29日对媒体所发表的讲话。为什么华盛顿对在香港地区实施《中华人民共和国香港特别行政区基本法》中明确规定的有关条款感到如此不适呢?《基本法》第二十三条如是明确规定:

香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

显然,该条文的中心内容是在阐明任何主权国家及其领土的任何部分都拥有的无可争辩的权利和责任,特别是在涉及诸如外部威胁和内部勾结之类的国家安全议题时。那么问题是,为什么香港特区政府在中华人民共和国领土范围内的香港特别行政区通过国家安全立法会影响到“美国的利益”?

要知道,美国国会于1947年颁布了美国第一部《国家安全法》。而从已公开的资料看,自1987年以来,美国政府共发布了17份《国家安全报告》。在美国2017年发布的也是特朗普政府发布的第一份《国家安全报告》中,中国被提及33次,并且(与俄罗斯)被描述为“挑战美国的力量、影响力和利益并且侵蚀美国的安全与繁荣的修正主义国家”。 而不幸的是,北京在华盛顿并没有根深蒂固的“战线”来破坏和阻碍任何有可能“影响中国利益”的美国国家安全立法行动。不过,美国似乎有信心、有能力破坏中国在香港地区为维护国家安全所做的努力。

另一个值得关注的现象是,美国对香港地区的“政策”和其在香港地区的“利益”可能并不总是能够保持一致性。显然,中美关系是观察美国与香港地区关系的必然框架。1997年以前香港地区是由英国统治的殖民地,而后是中国中央政府管辖下的一个特别行政区。在中美建交以来的大部分时间里,美国对香港地区的政策一直保持相对稳定。例如,1992年的《美国-香港政策法案》一定程度上在中国(大陆)、香港和美国等三方的利益之间找到了某种微妙的平衡。因此,二十多年来,它一直是指导美国对香港地区政策的基础文件。

但是,从数年前开始,我们看到中美关系出现了一些产生根本变化的迹象。过去中美关系基本保持着相对稳定的周期性变化,而美国对香港地区的政策和其在香港地区的利益很大程度上保持着稳定的状态,尽管有一些微小的变化和修改。但是,唐纳德·特朗普就任美国总统之后,中美关系的基石似乎已被严重侵蚀,因此许多人认为中美关系不再能够恢复到以前的状态。在这种情况下,美国对香港地区的政策至少可能会部分地失去其先前的参考框架,从而变得不稳定、轻率甚至是激进。

例如,在当前中美严重分歧甚至对立的背景下,美国向香港反对派团体提供了几乎是无条件和全方位的政策、资金等方面的支持,这便不可避免地导致了香港反对派团体更为激进的举动,进而加剧了香港地区社会和经济的动荡。这不仅损害了香港地区的利益,而且必定会损害美国在香港地区的长期利益,无论是商业投资还是人文交流。因此,特别是在国际关系和中美关系迅速变化的背景下,《2019年香港人权与民主法案》的推出恰恰印证了美国当前对香港地区政策当中更为轻率甚至是激进的一面。

那么,美国在香港地区的利益究竟是什么?是将香港作为其政治和意识形态的前哨站,经济和金融的桥梁或窗口,还是华盛顿针对日益自信的中国而采取的新的反制战略中的一方前线?

显然,美国对香港地区的强硬政策将有损包括美国在内的各方的利益。正如我有关香港问题的上一篇文章所提到的,重拾香江之畔“东方之珠”闪耀的光彩,而不是成为美国反制中国的前线,这才符合香港自身的最大利益。长远来看,这恰恰也是美国在香港地区的长久利益之所在。

(原文发表于2020年5月6日《外交学人》,此为翻译稿;作者系广东省社会科学院国际问题研究所副研究员、国际关系学博士)