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【研究报告】推动居家养老服务精准化有效应对广东人口老龄化

编者按

将养老服务资源供应给最需要服务的老年人,实现养老服务的精准化,是我国应对人口老龄化的重要举措。由于老年人习惯于住家并在熟悉的社区环境中养老,因而以家庭为核心、社区为依托、专业化服务为主要内容的居家养老服务,是我国养老服务的发展重心和方向。广东是老年人口大省,要在民生社会建设方面走在全国前列,必须关注居家养老服务的精准化问题。

发展养老服务,精准化是重要目标。所谓养老服务的精准化,就是将养老服务提供给最需要而自身难于获得养老服务的老年群体。正如美国著名社会学家尼尔·吉尔伯特(Neil Gilbert)在《社会福利的目标定位:全球发展趋势与展望》一书中所言,社会政策目标群体的定位主要涉及两个问题:一是如何界定目标定位政策中的“最需要的人”,二是如何将有限的资源服务于这些“最需要的人”。发展居家养老服务,主要解决两个问题,一是要找到最需要服务的人,精准确认服务对象;二是将养老服务资源精准供应给这些最需要服务的人。

如何实现居家养老服务的精准化供给

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养老服务供给的精准化,就是组织养老服务资源及时、专业、高效地提供给养老服务对象。为此,广东需要实现养老服务供给的专业化、标准化和信息网络化。

(一)

养老服务供给专业化

1

要让专业的人做专业的事,由有资质的社会组织、企业开展家庭康复护理、心理咨询等服务

非专业人士提供的养老服务,其精准性将大打折扣。居家养老服务组织,不要疲于应付助餐、娱乐等初级服务,而宜对养老服务重点对象,多提供专业的身体保健、护理和康复服务,满足社区老人病前预防、病中护理、病后康复的需求。

2

建立养老服务持证上岗制度

养老服务人员必须获得职业资格认证体系,服务人员应该是经过专业培训、掌握相关服务本领的持证专业人员,要让具有专业职称的营养师、护理师、康复师等上门提供服务。

3

推动医疗卫生资源向社区、家庭延伸

医疗是居家养老最需要的服务,也是最缺乏的服务,解决这个问题,最重要的是让社会医疗资源向社区和家庭延伸。一是建立执业医师到社区养老机构多点执业制度。二是建立社区全科医生上门服务制度。基层医疗卫生机构要与居家老年人家庭建立签约服务关系,提供定期体检、上门巡诊、上门护理和家庭病床等服务,为老年人提供连续性的健康管理服务和医疗服务。三是为居家老年人提供的医疗和护理服务项目,纳入医保支付范围。

4

探索建立长期护理保险制度

长期护理保险提供的护理,是专业护理人员提供的,可以促进专业护理进家庭。这需要支持、引导商业保险机构开发长期护理保险,为失能老年人提供长期护理保障。广州市20178月开始长护险试点,但是目前仅有3家长护定点机构提供居家护理服务。

(二)

养老服务供给标准化

要做到居家养老服务精准化,必须实行服务的规范化、标准化。近年来,不少地方制定了居家养老服务规范标准或服务实施细则。如上海市20158月发布的《社区居家养老服务规范实施细则》,在生活护理、助餐服务、助浴服务、助洁服务、洗涤服务、助行服务、代办服务、康复辅助、助医服务等方面,制定了服务细则。杭州市上城区作为国家标准化的试点之一,制定了《居家养老服务与管理规范》,对居家养老服务的6大类、50余个项目实施标准化的“菜单式”服务。广东于2013年出台了《广东省居家养老服务规范化指引》,只对居家养老服务提出了方向性要求,没有对服务流程做具体规定。

(三)

养老服务供给信息化和网络化

广东基层社区必须充分借助和发挥“互联网+”信息技术优势,整合区域内养老服务资源精准供给养老服务对象。

1

政府主导建设居家养老服务信息化平台

居家养老信息化服务系统,与居家养老服务基础设施建设一样,带有明显的公共物品的性质,政府要为信息化平台建设提供财政补贴以及政策优惠。如广州市依托市政府信息化云平台、政府信息共享平台等基础性公共信息平台,搭建社区居家养老综合服务平台,以信息化手段链接服务资源和服务需求。

2

通过社区养老服务信息平台和物联网系统,整合区域内养老服务资源,广泛引入各类服务资源对接需求

通过“互联网+”,整合社区医疗服务保健站、托老所、养老院、护理院、照料中心、文化活动中心等服务资源,将这些资源的使用、闲置情况数据进行联网,实现资源的最大化利用。

精准化管理:提高广东居家养老服务精准化水平的保障

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居家养老服务对象的精准化识别和服务的精准化供应,离不开精准化管理。广东各级政府要通过改革完善相关管理体制机制,明晰政府、社会组织、企业和家庭等服务主体的职能定位,使各主体之间权责明确、协调互动,共同确保养老服务供给的精准化和高效性。

(一)

明晰居家养老服务资金的筹集主体

养老服务资金缺乏是制约居家养老服务发展的重要因素,发展居家养老服务首先必须解决养老服务的资金问题。养老服务的资金筹集,需要政府、社会组织、服务对象三方共同努力。

1

政府要加大居家养老服务资金的筹集力度

为经济困难的孤寡、独居、高龄老年人提供基本居家养老服务是政府的基本责任。现在,政府提供养老服务补贴普遍不高,老人养老服务津贴一般几百元不等,如广州市200-600元。深圳市规定低保和非低保的中度及以上等级的失能老年人,每人每月分别补助800元和500元。政府部门经费紧张和基层社区的经济困难,成为大多数欠发达地区开展居家养老服务的首要制约因素。政府是居家养老服务核心群体的服务购买者,应该加大对居家养老服务的财政支付力度,并确保福利彩票公益金50%以上支持养老服务业发展。

2

社会组织应广泛开展服务资金的募集

社会组织在承接政府购买养老服务资金的同时,自身要积极开展服务资金的筹集,如慈善资金、社会捐赠资金等。

3

服务对象家庭筹集资金

接受有偿服务的老年人资金取决于个人及家庭经济状况。老年人及其家庭,在经济能力范围内,应拿出足够的资金购买养老服务。

(二)

明晰居家养老服务的供给主体

由于政府对养老服务具体业务的非专业性,政府不宜直接供给养老服务,政府购买养老服务,要采取招投标、协商等方式,由第三方向老年人提供服务。第三方,原则上是专业养老服务机构,包括社会组织和企业。

1

积极培育和支持社会组织管理、运营社区养老服务事务

居家养老服务对象的评定、社区养老服务设施的运营管理等事务性管理工作,应由专业的社会组织承担。为此政府要积极培育社会组织。

2

充分调动企业供应养老服务

居家上门护理服务宜由企业运作,支持社区居家养老龙头企业,开展连锁化经营、品牌化管理。为此,需要降低养老行业准入门槛,在用地、租房、税收、融资等方面给予企业优惠政策。

3

完善制度,增强家庭成员在居家养老服务中的责任感和参与度

家庭是居家养老服务的载体,居家养老服务不将家庭成员这个供给主体纳入是不全面的,在这方面鼓励政策力度不够,广东应该在全国先行一步。可制定鼓励子女与父母就近或者共同居住、照护老人的政策,如对与老人同住或为失能老人提供养老照护的照护者,发放津贴、免税等。

(三)

明晰居家养老服务的监督主体

居家养老服务质量控制体系是养老服务精准化的重要保障,必须明确服务标准、评估、考核和监管制度。

1

政府是居家养老服务的主导者和重要监督者

1)建立县(市、区)、街道(乡镇)、社区(村)三级居家养老服务管理系统。明确社区居家养老的责任主体在县区一级,具体的实施在街镇一级,区县要建立社区居家养老指导中心,主导和监督社区居家养老服务作。(2)建立对养老服务组织的年检制度,对不达标的服务人员和服务机构进行淘汰制。

2

社会组织承担居家养老服务的行业监管

养老服务行业的标准制定、服务质量的评估、服务行为的监督,应交给社会组织。

总之,为了将有限的养老服务资源最大化满足最需要服务的老年群体,并确保其可持续性,广东需要明确政府、社会组织、企业和居家老人家庭的主体职能定位,力避居家养老服务对象和服务内容的泛化,亟待提高养老服务的精准化、专业化、标准化和信息化水平。

本文综合整理自广东省社会科学院课题组《为有效应对人口老龄化,广东亟须推动居家养老服务精准化》,课题组长:柏萍,广东省社会科学院社会学与人口学研究所研究员