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【研究报告:独家专稿】以社会治理新理念创新广州城市更新思路

编者按

广州作为国家历史文化名城、我国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽,近年来城市的更新速度明显加快。但城市更新进程存在许多短板和不足,应贯彻落实习近平总书记去年在广州考察时提出的“要突出地方特色,注重人居环境改善,更多采用微改造这种“绣花”功夫,注重文明传承、文化延续,让城市留下记忆,让人们记住乡愁”的要求,以社会治理新理念创新城市更新思路,探索城市更新共建共享共治新模式,传承城市发展脉络,实现城市大定位和大战略。

城市更新进入共建共治共享新时代

1城市更新是实现社会共建的重要途径

共建即共同参与社会建设。通过社会的政策安排,为各种社会力量和市场主体发挥作用创造条件与空间,形成民主参与机制。城市更新涉及众多的利益相关者,应充分考虑各方诉求,让更多的利益相关者确实参与城市更新活动,将城市建设成为更宜居、宜业、宜游的城市。当前,广州城市更新的重点在于推进老旧小区微改造,其中社区居民、商户以及各类组织等是老旧小区微改造的直接利益相关者。因此,与社区居民、商户以及各类社会组织等密切相关的城市更新项目,应让他们共同决策、共同建设,努力让其受益。城市更新前问需于民,形成共谋;城市更新中问计于民,达成共建;城市更新后问效于民,实现共评,最终实现真正的社会共建。

2城市更新是实现社会共治的重要载体

共治即共同参与社会治理。在新时代,人民群众对于民主、法治、公平、正义和个人价值实现的愿望日益凸显,党和政府要为人民群众参与治理创造条件,其中城市更新是推进社会共治的重要载体。城市更新是一个多方博弈的过程,在整个过程中需进行有效协商治理,方可避免各种社会矛盾的激发。通过城市更新,补齐基础设施、公共配套服务等短板,实现人与社会的良性互动,增强群众对城市的认同感、归属感和自豪感,有利于完善社会治理体系,形成人人参与共治的格局。

3城市更新是实现社会共享的重要抓手

共享即共同享有治理成果。习近平总书记强调,我们追求的发展是造福人民的发展,我们追求的富裕是全体人民共同富裕。有效的城市更新能够带来可观的经济效益和社会效益,城市更新的利益相关者均可享受城市更新的成果。一方面,城市更新带来的基础设施的完善、公共服务配套的完备、人居环境的改善等成效,使得群众能够享受更有品质的生活空间、更高水平的生活质量;另一方面,城市更新带来的经济效益能够增加利益相关者的收入,例如城中村集体用地的改造和商业运作,使得村民每年能够得到一笔可观的分红,等等。

推进广州市城市更新的战略思路

1以共建为导向:创新城市更新运作模式

国家重要中心城市的建设,需举社会之力,共同谋划和建设。一方面,市政府应扮演好规则制定者的角色,着重发挥其在城市更新中的规划、引导、协调、统筹等服务功能,进一步完善城市更新政策,以规划为引领,推动旧村、旧厂和旧城改造,规划建设道路、水网、绿化等基础设施配套,区政府主要负责城市更新项目实施的协调和监管;另一方面,通过宣传和引导等方式,鼓励土地权属人,包括居民以及各类社会组织等,参与城市更新整个过程,从更新前的“是否愿意改”到更新中的“怎么改”、“如何改”,再到更新后的“成效是否满意”等城市更新的每一环节,真正实现社会共建,以提升城市更新的效果和效率。此外,通过制定优惠政策吸引社会力量参与城市更新,真正实现市场在资源配置方面的决定性作用。

2以共治为引领:探索城市更新后治理模式

国际商贸中心的建设,良好的城市面貌和和谐的社会环境是关键。当前广州已形成较为成熟的城市更新模式,有效地解决老旧小区、城中村人流混杂、治安混乱、宗族矛盾等诸多社会问题,但是对于项目更新后如何进行维护管理等问题则仍有待探索。如果项目更新后缺乏有效的维护和管理,不仅基础设施破损严重,而且容易引发各种社会问题。因此,在城市更新后,应将共同治理的理念融入到社区管理中,通过激发群众的共同意识、协商意识和互惠意识,引导和鼓励居民,包括外来人口、社会组织等城市建设和发展的主体主动参与到城市更新管理体系中,让群众发挥主体自治作用,变基层社会治理由“靠政府”向“靠大家”转变,解决广州存在“生人社区”、“对门不相识”等社会问题,探索共同治理的社会治理新路径。

3以共享为目标:推进产城融合高质量发展

幸福广州的建设,是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为了更好地提升群众的幸福感和获得感,广州城市更新应以共享为目标,将城市更新与环境改善、城市功能完善、历史文化保护、美丽乡村建设、创新驱动发展、产业转型升级等方面有机结合,全面推进产城融合高质量发展,实现经济效益和社会效益双提升。一方面,重点推进老旧小区微改造,实行城中村差异化、特色化改造,加快完善基础设施、公共配套服务,不断提升城市服务功能,让公众共享更新成果;另一方面,以服务城市发展为目标,以转型升级为重点,以产城融合为导向,加快推进村级工业园、旧厂房的改造,对于一些低端的传统产业进行优化升级或退出,同时利用改造的存量土地或空间发展诸如高新技术产业、文化创意产业、高端服务业等新兴产业,让主要利益相关者享受城市更新的经济效益。

4以创新为动力:探索城市持续发展新机制

引领型全球城市的建设,必须以创新为引擎,探索城市更新新机制,提高城市更新质量和效益。广州应创新城市更新理念,将物联网、云计算、人工智能等最新科技成果运用于城市更新,力争在智慧城市建设、绿色城市建设等方面率先走在全省乃至全国前列。推进城市更新政策创新,构建城市更新管理新机制,破除制约城市更新的体制机制障碍。建立城市更新与社会治理协同发展机制,加快推进新时代社会治理现代化步伐,不断提高广州社会治理法治化、智能化、专业化水平。

以新理念推动广州城市更新的对策建议

1加强城市更新顶层设计

第一,推进城市更新立法工作。结合广州城市更新实践经验,及时研究出台城市更新地方性法规条例,明确城市更新利益相关者的权利和责任,落实相关部门在城市更新规划、组织、协调等方面职责权限、政策体系及工作机制。

第二,健全城市更新长效工作机制。借鉴深圳做法,赋予区审核审批权限,建立城市更新权责清单制度,充分发挥区统筹机构在牵头实施、项目推进、决策参谋、督察考核方面的作用,切实推动城市更新工作;健全相关部门之间的联动机制和协调机制,将城市更新的内容嵌入到相关部门的行政管理和制度体系设计中,加快协调推进控规编制和修改、完善历史用地报批手续等问题;建立城市更新联席会议制度,协调解决诸如“三线”整治难度大、消防审批难等城市更新推进难题。

第三,研究开展广州城市更新新模式试点,制定广州城市更新试点行动方案,在试点工作开展的基础上,形成指导性意见,努力探索一条符合广州发展特点和规律的城市更新路径,总结形成可在全国推广复制的示范化、标准化经验,为全省乃至全国城市更新提供标杆和模板。

2健全城市更新多方合作机制

第一,转变政府职能,从“利益分配的博弈者转变为利益关系的协调者与管理者”,维护处于弱势地位的被拆迁居民以及商户等主体的合法利益诉求,制定合理的拆迁补偿和安置政策;承担保护历史文化遗产的责任,并积极发动社会各主体参与。

第二,通过给予投资者与经营者在用地、税收等方面的政策优惠,引导和鼓励社会力量投资基础设施及营造公共空间;设立专项资金进行补贴,鼓励更多的设计师、专家学者等专业人士服务城市更新,例如建立社区工程师、社区规划师等制度。

第三,搭建公众参与平台,例如设立城市更新公众咨询委员会、旧村改造村民理事会等机构,让更新区域的居民、商户等主体全方位参与城市更新的决策和执行;通过专题展示、新闻媒体、官方网站、官方微博、微信等多种形式让其他公众了解城市更新状况,最大限度保障其知情权、参与权和监督权。

3构建城市更新多元治理机制

第一,建立城市更新治理多元参与机制,例如,建立居民议事制度,凡是涉及居民利益的事务,召开居民议事会进行协商共议,使得居民自治从“虚体”向“实体”转变。

第二,利用互联网、人工智能、大数据等信息技术,搭建城市更新多元化治理平台,使得各城市更新主体均能够参与社会治理。例如,借鉴“滴滴出行”模式,将城市更新治理需求变成“订单”,由各城市更新主体抢单认领,实现“抢单治理”。

第三,发挥“区—街道—社区—小区—楼宇”五级党组织统筹协调作用,指导建立社区建设管理委员、业主委员会、群众自愿服务队等居民自主管理组织,以党建引领探索社区治理模式。

第四,建立长效管养机制。以政府启动资金、居民自筹资金、公共物业或停车位等经营收益、社会资金等多元化资金建立长效管养基金,通过建立楼长制或引入物业管理等方式,因地制宜探索长效管养模式。

4完善利益平衡机制和共享机制

第一,通过整合社会、经济、环境和空间问题,厘清各利益主体的诉求,完善包括容积奖励、税收减免及其他优惠政策支持在内的多渠道多方式的政策支持,创新城市更新的利益平衡机制。

第二,构建数据信息共享平台,将行政服务、公共服务、公益服务、社会志愿服务等有机结合,完善城市更新项目基本公共服务功能,实现教育、医疗、养老、文体活动等基本公共服务在更新区域全覆盖与均衡发展,更好地满足社会大众的服务需求。

第三,选取广州某些成熟的社区为试点,探索建立社区党群服务中心,建立党建阵地共享、社区资源共享、社区服务共享、社区政策共享、社区发展成果共享等共享机制,以社区共享机制推动社会共享机制的创新。

本文整理自广东省社会科学综合研究开发中心、广州市城市更新局课题组《以社会治理新理念创新广州城市更新思路》,课题组长:黎友焕,广东省社会科学综合研究开发中心主任、二级研究员、博士生导师、博士