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【独家专稿】治理“垃圾围村”,多来点因地制宜的“土办法”

编者按

“垃圾靠风刮,污水靠蒸发;家里现代化,屋外脏乱差”,这首顺口溜便是我国目前农村环境状况的真实写照。农村垃圾治理是我国乡村建设的老大难,也是世界性难题,如果处理不当,不仅污染环境,甚至威胁到“菜篮子”和“米袋子”的安全。至2018年,广东全省城乡生活垃圾无害化处理设施建设项目(含存量垃圾治理项目)总投资已经达到约377.5亿元,但农村垃圾治理体系仍然存在较大的问题,离《广东省城乡生活垃圾处理“十三五”规划》中“到2020年末,95%以上的农村生活垃圾得到有效处理”的目标仍有较大差距。

我国于2014年底启动了农村生活垃圾治理专项行动,提出用5年时间实现全国90%村庄的生活垃圾得到治理的目标,之后“90%”这个目标被写入“十三五”规划,住建部于2015年推出了《全面推进农村垃圾治理的指导意见》,中央一号文件也多次强调农村环境处理问题及对策,并且在全国100个县推行农村生活垃圾分类和资源化利用示范试点。今年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》,为首的重点任务就是要推进农村生活垃圾治理。

经过多年实践探索,广东全省逐步建立起“户收集、村集中、镇转运、县处理”的农村生活垃圾四级治理体系,在不断改善农村人居环境中发挥了重要作用,但也存在体系运转不畅顺的问题。为深挖原因并寻找解决方案,广东社科院相关课题组于20176-20183月,在珠三角、东西两翼和粤北山区分区域选取广州、佛山、惠州、中山、湛江、河源、清远和韶关八个地级市中的24个行政村开展实地调研,共发放调查问卷304份,收回289份有效问卷。在系统综述学术文献、认真分析调研问卷和研究整理一手资料的基础上,形成调研成果。

现行农村垃圾治理体系的建立及存在问题

根据省人大常委会组织的农村生活垃圾收运处理工作第三方评估结果,截止201610月,全省1049个乡镇、约14万个自然村建成“一镇一站”、“一村一点”,设施使用运行逐步完善和规范。全省农村生活垃圾有效处理率达83.29%,村庄保洁覆盖面达96.94%,农村生活垃圾分类减量比例达33.97%。

评估结果也揭示:由于区域发展不平衡,财政资金投入存在较大差距,造成环卫基础设施配套建设以及运营管理水平不一;部分已建成的县垃圾处理场和镇转运站未及时投入运营,存在设施“晒太阳”现象;部分地区保洁责任不落实,收集点垃圾得不到及时清运,“垃圾围村”现象时有发生;一些依水居住的村庄、集市仍有向河沟倾倒垃圾的现象。

课题组的实地调研更进一步发现,我省当前农村垃圾污染仍较为严重,四级治理体系运转并不顺畅。尤其是在村、户两级,普遍存在垃圾未分类、居民参与程度低、村级垃圾治理基础设施不合理等“微阻塞”问题。在被调查的298个农户中,只有31.37%认为本村垃圾问题明显改观,认为略有改善的占41.2%,还有27.5%则认为仍在恶化。在影响垃圾分类、收集以及居民参与最关键的两个环节——垃圾桶和垃圾屋(池)设置上,53.12%的村民反应垃圾桶布局未经村民充分讨论,46.87%的农户反应垃圾屋(池)设置未与村民充分沟通。

多层次治理视域下农村垃圾治理体系的建设与完善

农村生活垃圾四级治理属于典型的多层级、多主体、多事务的多层次治理体系(multi-level governance)。从行动层级看,包括县、乡镇两级行政体系,一级村民基层自治组织和一级村民小组。从空间尺度看,包含县、乡镇、村三级空间单元。从行动主体看,分别涉及财政、住建、环保、农业、环卫、国土等政府职能部门,以及企事业单位、社会组织、基层党组织、村民自治组织、村民小组、村民等组织或个人。从治理事务看,包括投资、垃圾屋(池)建设与运行、垃圾中转站建设与运营、中转服务、垃圾处理场建设与运营、保洁队伍建设、垃圾终端分类等。围绕分权与参与对我省农村生活垃圾四级治理体系给出对策建议。

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农村垃圾治理是一个由多种决策类型组成的决策束,需根据四级治理体系中的具体事务采取相应的决策类型,以提高治理效率

课题组依据分权理论与托马斯参与理论,建立了基于分权与参与的多层次治理决策分析框架,并将决策分为6种类型:

1)上层自主决策(A型)。上层管理者在没有公众参与的情况下独立解决问题或制定决策;

2)上层公共决策(B型)。上层决策者决策时需要听取利益相关者的意见。

3)上层公众整体式协商决策(C1型)。一般为更高层级范围内的邻避效应问题,比如县级垃圾处理厂的选址。

4)基层公众整体式协商决策(C2型)。一般为解决较低层级范围内的邻避效应问题。比如,镇级垃圾转运站选址、村庄内垃圾集中池选址等。

5)基层自主决策(D型)。获得授权的基层管理者在没有公众参与的情况下独立解决问题。

6)基层公众分散式协商决策(E型)。比如,行政村对村民收取垃圾费,需要听取不同自然村、不同群体等的意见。

依照分权与参与模型,将户、村、镇、县的决策事务按主要类型进行拆分可以得出,在农村垃圾治理所涉及的26项主要事务中,分权式的基层自主决策占了50%,涉及公众参与的事务(BC1C2E型决策)占26.92%,上层自主决策事务占23.08%。在县级层面的事务,除垃圾厂选址及处理方法外,其他决策均为上层自主决策,所以县级层面的事务不需要过多的公众参与。镇级层面的事务,除部分由上级决策外,相当部分的事务应由镇级自主决策。村级层面的事务,多数事务也应由镇级层面自主来决定。“户收集”的事务,则主要由基层决策者与村民讨论决定(表1)。很明显,农村垃圾治理是一个由多种决策类型组成的决策束,要根据“户收集、村集中、镇转运、县处理”四级运转体系中的具体事务特点采取相应的决策类型,以减少政策实施阻力、提高政策实施效率。

1“户收集、村集中、镇转运、县处理”的农村生活垃圾治理模式及决策类型

 

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推动上层决策者向乡镇乃至村一级决策者适度赋权,通过适度向下分权与充分资源保障,不断提高基层工作积极性与治理能力

将农村垃圾治理决策的“黑箱”打开会发现,模型推导的决策类型与调研中基层管理者、公众诉求以及乡村草根式的探索相当吻合。如“户收集”中的垃圾桶类型及购买方式,按决策模型应为基层公众分散式协商决策。现实中那些上级政府统一购买的垃圾桶也往往沦为“吃力不讨好、好看不中用”的摆设,而基层探索的“土办法”则更受农民欢迎,又省钱省力。

因此,对于农村垃圾治理这类面向基层、与公众利益紧密联系的公共服务来说,适度向下分权往往更有利于调动基层的积极性。应按照多层次治理思路,更多推动由上层决策者向乡镇乃至村一级决策者的适度赋权,以更好调动基层工作积极性。同时,乡镇政府作为国家行政管理等级中的最后一个层次,是向下分权的主要承担者和执行者,需要获得足够的上级授权和资源保障,方可有能力执行好责任范围内的诸多决策事务,并不断提高治理效率。

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教育引导广大村民形成环保意识,促使其以家园“主人翁”的责任感切实参与到垃圾治理行动中

随着农村环境综合整治的深入推进,农村居民在农村环境治理中的角色也更加重要。在多层次治理决策框架的26项主要事务中,涉及公众参与的相关事务已达到四分之一。但调研发现,受限于农民的收入水平、受教育水平和认知程度等因素,现阶段广大农民的环保意识还有待提高。需要从环境教育、知识传播、技能培育等多个方面进行宣传教育,不断提高村民对环境保护重要性的认识、提升参与环境治理的能力,培养其参与垃圾治理的主动行为。除了常规宣传和借助手机微信、互联网等新型宣传模式外,可尝试依托中小学校教育深度普及环境保护知识与技能,探索将农村环境保护宣传教育及行为引导工作与农村基层党建等常态化工作相结合,形成系统化、规范化和常态化的农村环保宣传教育机制。


本文根据广东省社会科学院环境经济与政策研究中心课题组的研究报告“垃圾围村”何时休?——我省农村生活垃圾四级治理模式的运行分析与完善建议》整理