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邓智平:发展差异化、服务均等化: 双轮驱动“一核一带一区”区域发展

“推动‘一核一带一区’优势互补、差异化协调发展,加快实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”。这表明“一核一带一区”区域发展战略已经形成了差异化发展和均等化服务双轮驱动的新格局。这是对广东省委十二届四次全会“1+1+9”工作部署中“以构建‘一核一带一区’区域发展新格局为重点,加快推动区域协调发展”的进一步优化完善和总结提升

区域发展不协调是广东基本省情和突出短板,缩小粤东粤西粤北与珠三角发展差距是广东提高发展平衡性和协调性的紧迫任务。中共广东省委十二届六次全会审议通过的《关于深入学习贯彻习近平总书记视察广东重要讲话精神奋力开创新时代广东改革开放新局面的决定》提出,“推动‘一核一带一区’优势互补、差异化协调发展,加快实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”。这表明“一核一带一区”区域发展战略已经形成了差异化发展和均等化服务双轮驱动的新格局。这是对广东省委十二届四次全会“1+1+9”工作部署中“以构建‘一核一带一区’区域发展新格局为重点,加快推动区域协调发展”的进一步优化完善和总结提升,亦展现出一张蓝图干到底的坚定决心。


一、实行差异化的发展定位和发展策略

树无相同叶,人无相同脸。由于各地的自然资源、禀赋条件、历史人文、社会经济基础和发展潜力各不相同,不可能走同质化的发展道路,必须从当地实际出发,选择符合自身实际的特色发展模式。主体功能区正是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域的主体功能,并据此明确开发方向,完善开发政策,控制开发强度,规范开发秩序,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局的差异化发展理念。“一核一带一区”区域发展格局是以功能区为引领的广东区域发展新战略,通过改变按地理方位简单划分珠三角与粤东粤西粤北的传统思维,转变依靠珠三角带动外围地区梯次发展的固有思路,突破行政区划局限,运用全新的空间管理思维,发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用,立足全省各区域不同的功能定位,实行差异化的发展策略,从而使全省形成由珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区构成的发展新格局。

其中,珠三角核心区经过多年持续快速发展,经济基础雄厚,现有开发密度较高,资源环境承载能力相对较低,要走优化发展的路子,使之成为全省高质量发展的重要动力源;要加快珠江口东西两岸融合互动发展,支持环珠三角地区融入粤港澳大湾区发展,增强辐射带动能力;要以广州、深圳为主引擎深入推进珠三角一体化,努力实现国土空间规划“一张图”,审批服务、社会治理、环境监测“一张网”,市场准入、市场监管、市场执法“一把尺”。粤东粤西沿海地区地理条件优越,拥有众多天然良港大港,发展空间和潜力巨大,要加快发展,使之成为新的增长极,与珠三角沿海城市结点连线、串珠成链,打造现代化沿海经济带;要充分发挥广东海岸线全国最长、海域面积巨大、海洋资源丰富的优势,大力发展海洋经济,构建贯穿东西的蓝色发展轴线,助推加快形成全面开放新格局。粤北生态发展区作为全省最大的森林资源库和生态屏障,要作为生态功能区保护开发,通过大力发展生态经济、加快生态修复和保护、高标准推动粤北生态特别保护区建设,在高水平保护中实现高质量发展,筑牢广东生态“北屏障”。

以功能区引领广东区域产业布局优化,构建支撑新发展格局的产业体系。推动珠三角高端产业集聚发展,深入实施创新驱动发展战略,加快珠三角国家自主创新示范区建设,深化粤港澳创新合作,推进“广州-深圳-香港-澳门”科技创新走廊建设,构建开放型融合发展的区域协同创新共同体,集聚国际创新资源,优化创新制度和政策环境,着力提升科技成果转化能力,建设全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。加大向东西两翼沿海地区倾斜力度,引导重大制造业、战略性新兴产业在沿海经济带落户,支持东西两翼地区发展临港产业,拓展城市新功能区等平台,集中发展一批大型产业园区。坚持生态优先、绿色发展理念,严格执行“三线一单”,严格控制造纸、印染、涉磷、制革等高污染产业和项目,推动生态产业和先进环保技术落户北部生态发展区,大力发展乡村旅游、休闲观光、现代农业等资源节约型、环境友好型产业,成为“绿水青山就是金山银山”的生动诠释。


二、实现均等化的基本公共服务、比较均衡的基础设施通达程度和大体相当的人民基本生活保障水平

长期以来,基本公共服务均等化在区域协调发展中并没有引起高度重视和摆在突出位置。区域发展不协调的问题不仅要用发展的手段解决,更要跳出发展看发展。众所周知,区域协调发展并不是各地市GDP的拉近甚至完全一样。经济规律和常识都告诉我们,在市场经济条件下,区域经济发展不可能齐头并进,不平衡是常态、是绝对的。但是,不能因为区域经济发展水平不一致,而让生活在同一个省份(区域或国家)的公民在获得和享用基本公共服务方面存在巨大的差距,这既不符合社会公平正义的原则,也不利于资源要素的自由流动和市场一体化。简言之,区域经济发展可以不平衡,但基本公共服务必须均等。

基本公共服务均等化不仅是促进社会公平正义的必需,更是促进区域协调发展的重器。根据《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)(2017年修编版)》,广东省基本公共服务范围包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、公共安全和生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态环境保障等十大领域,基本涵盖了省委十二届六次全会提出的“加快实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”的内容。

基本公共服务均等化至少可以在以下三个方面发挥促进区域协调发展的作用:一是形成统一的区域身份认同。在构建“一核一带一区”区域发展新格局中,强化省级公共服务统筹,建立广东省统一的基本公共服务标准,有利于促进全省不同区域的人们形成“省域公民身份”认同,从而形成全省强大的内在凝聚力和发展驱动力。二是降低要素区域流动成本,形成统一的大市场。如基础设施通达程度比较均衡有利于降低企业的物流成本,促进企业在全省范围的产业布局,所以亟须形成支撑区域发展新格局的现代交通体系;基本公共服务均等化有利于打消珠三角地区人才前往欠发达地区工作生活带来的子女教育、医疗、社会保障等顾虑,促进人才自由流动。三是通过对人的投资实现不同区域人群的机会公平。基本公共服务均等化不仅是花钱的消费,更是对人力资本的投资。全省不同区域的人们获得大致均等的基本公共服务,有利于实现机会公平,让欠发达地区源源不断地培养出优秀人才并反哺之,是一个真正造血的过程。


三、有效市场与有为政府的完美结合

政府和市场的关系是我国经济体制改革的核心问题,也是区域协调发展的关键一招。“一核一带一区”区域发展新格局一方面要通过差异化发展发挥好市场在资源配置中的决定性作用,另一方面要通过均等化服务更好发挥政府作用,既要“有效的市场”,也要“有为的政府”,努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题,为坚持和发展中国特色社会主义政治经济学作出新贡献。

对不同区域实行差异化的发展定位和发展策略是尊重市场规律的体现。区域协调发展必须发挥市场在资源配置中的决定性作用,运用市场化机制促进优势互补,实现共同发展。经过改革开放40年的高速发展,当前珠三角地区不再具有低成本优势,要素禀赋结构已经升级,产业和技术也应该升级,必须走高质量发展之路;粤东粤西沿海地区海洋优势明显、土地开发空间大,必须抓住发展机遇,加快发展,特别是汕头、湛江等东西两翼的中心城市要做大做强,发挥辐射带动作用,打造新的增长极,并与珠三角沿海地区连成一片,形成沿海经济带;生态是粤北最大的优势、最大的潜力,必须像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,推动形成绿色发展方式和生活方式,充分利用绿水青山的生态优势,转化为金山银山,避免走过去先污染后治理的发展路径。

积极推动区域协调发展本身就是更好发挥政府作用的体现,是党和政府讲担当、重担当的表现,实现均等化的基本公共服务、比较均衡的基础设施通达程度和大体相当的人民基本生活保障水平,更是政府作用的重要着力点。基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。享有基本公共服务是公民的基本权利,保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。必须坚持以人民为中心的发展思想,既尽力而为,又量力而行,切实保障基本民生,推动解决重点民生问题,促进社会公平正义,让全省人民过上好日子。为此,要加快制定实施与主体功能区相适应的财政转移支付、区域生态补偿、对口帮扶协作、基础设施投融资、区域用地保障等政策措施,落实省扶持原中央苏区县、革命老区、少数民族地区政策,形成支撑新发展格局的政策体系。广州、深圳等中心城市要在参与粤东粤西粤北对口帮扶协作、以城带乡以工补农、实现共同富裕等方面强化责任担当。粤东粤西粤北地区亦应当下大力气优化营商环境、提升政府公共服务水平,增强区域发展竞争力。总之,完善基本公共服务均等化推进机制,将取得推动区域协调发展事半功倍的效果。



(作者系广东省社会科学院现代化战略研究所所长、研究员)