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【研究报告:独家专稿】以特色小镇建设破解广东城乡要素流动障碍(之一)

 

城乡二元结构的长期“锁定”导致生产要素难以在城乡之间自由便捷的双向流动,由此造成的城乡发展不平衡不充分已成为新时代所必须面对的重大问题之一。探索以特色小镇建设破解城乡要素流动障碍的思路对广东全面深化改革、促进城乡均衡发展与推动区域经济转型升级具有重大战略意义。

“特色小镇”是加强镇级单元建设的新尝试,也是全新的产业空间组织形式,更承担着新型城镇化制度探索的重大使命。在专业镇转型升级压力陡增的背景下,探索特色小镇新的发展模式具有客观必然性。

新型城镇化下加强镇级单元建设的必然性与紧迫性

城镇化是乡村、农业、农民向城市、非农产业、市民的深刻变迁。改革开放以来广东的城镇化,主要表现为外源型经济拉动下,外省及粤东西北务工人员大量涌入珠三角,推动了以“大城市化”为主要特征的城镇化发展,相对而言,“镇”级行政单元的发展潜力并未得到充分且有效地释放。随着广东整体步入城镇化后期阶段,尤其是综合交通效率提升、互联网应用深入普及、中产阶层生活方式及消费文化迅速普及的背景下,广东许多镇级行政单位已形成新一轮人口、产业集聚的契机,也对现有城市空间布局、承载能力、管理方式等方面提出新的要求,这是广东在城镇化后期阶段必须解决的重大问题。

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加强镇级单元建设是优化城乡要素配置的必然要求

2016年,广东省常住人口城镇化率达69.2%,高于全国水平11.65%,居全国各省(市、区)首位。珠三角地区人口城镇化已至后期,2016年达到84.85%,远超粤东西北地区。

在城镇化的区域差异背后,隐藏的是城乡二元结构的深层矛盾。改革开放以前,国家依靠各种制度维持城乡二元结构,城乡各种要素无法自由流动。改革开放以后,随着生产力的快速提高,维系城乡二元结构的制度逐渐松动,但在集聚效应的客观作用下,生产要素仍然是大规模地从农村向城市流动、由粤东西北向珠三角流动。虽然国家陆续出台“以城带乡、以工促农”、“双转移”等政策加以引导,但尚未构建出有效的回流机制,引导城市溢出的生产要素有序地向乡村地区流动,从先发向后发地区流动。

根据广东“十三五”规划,到2020年,全省常住人口城镇化率要达到73%左右,这就要求要进一步缩小城乡和地区差距、解决城乡二元结构中存在的人口、空间、资金、产业、信息等要素壁垒,疏通城乡二元结构下各种要素的双向流通渠道,推进人口与经济社会活动在地理空间上的优化布局,形成结构合理、布局协调、功能互补的城镇发展新格局。

在此过程中,作为连接城市与乡村的镇级行政单元的发展与完善变得尤为关键。实践证明,通过发展小城镇,不仅可以推动乡村振兴、培育区域新动能、发展区域新经济。特色小镇建设在促进城乡要素优化配置中的功能作用主要是以产业为纽带,带动土地、人口、资本和技术的流动及基本公共服务的共享,实现城市与乡村之间各种生产要素的平衡再分配,进而有效缓解城乡二元格局。

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广东进一步提振镇级单元发展的有利条件

改革开放以来,“小城镇”建设和“专业镇”发展为广东的经济起飞奠定了坚实基础。佛山、中山、汕头、江门、潮州、揭阳、云浮等地市的专业镇经济比重超50%,佛山专业镇经济贡献率为当地经济总量的82%。广东的专业镇具有产业特色突出、经济基础雄厚等先发优势,完全具备升级为特色小镇的基础与能力。

然而,广东专业镇向特色小镇升级的步伐偏缓。与江浙相比,广东特色小镇建设无论政策理念还是实践均显滞后。

第一,广东虽然已经出台指导特色小镇发展的正式文件,但力度稍弱,路径也未明晰,市场持观望态度。而浙江省早在2015年即已推出政策,并在实践中不断完善,成功吸引大量市场资本涌入。

第二,广东的20个国家级特色小镇主要以文化旅游与传统制造业为主,缺乏文创、信息、金融、健康、环保、时尚等新兴产业支撑。与江浙相比,广东特色小镇产业发展层次不高、新型特色不彰。

第三,广东特色小镇产业、旅游、文化、社区功能融合有待加强,部分特色小镇甚至仍停留在开发区、产业园式的发展旧路上,极有可能形成新一轮的“千镇一面”。

第四,对“双创”人群吸引力严重不足,需引起广东的重视与反思。相比之下,浙江从一开始就鼓励特色小镇与双创基地协同发展,用实际政策吸引大批人才团队入驻,浙江特色小镇已成为名符其实的“众创天堂”。

广东提出了到2020年建成约100个特色小镇,20176月广东推出了《加快特色小(城)镇建设指导意见》,明确提出了积极引导一批有重大示范带动效应的项目落户特色小(城)镇、由各级财政通过适当增加转移支付予以支持,专项用于特色小镇的基础设施和公共服务建设、充分利用国家赋予我省的三旧改造和城乡建设用地增减挂钩等土地政策,保障特色小(城)镇建设用地、支持有条件的小(城)镇投资运营主体通过发行企业债券等多种方式拓宽融资渠道和加强特色小(城)镇专业技术人才队伍建设等探索,广东镇级单元建设面临重大发展机遇。

以特色小镇建设促进城乡要素流动的框架思路

在市场经济条件下,生产要素便捷流动的速度和强度直接决定了区域资源配置的效率。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期,破除计划经济时代遗留下来的、长期想解决而没有解决的城乡要素流动障碍已迫在眉睫。建设全新的特色小镇,就是要以生态、文化、创意为引领,破除城乡要素流动壁垒,促进公共资源在城乡之间优化配置,推动人口、土地、资金等生产要素在城乡之间的自由流动,是满足城乡居民对美好生活的共同需要,具体包括以下几个方面。

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从单向流动走向双向互动:特色小镇成为城乡要素便捷流动的通道

一是打通城乡劳动力自由流动渠道。长期以来,我国劳动力流动主要以农村向大中城市流动为主,但却无法永久性在城市落户。虽然近年来出现了外出务工人员回流现象,但滞后的户籍管理制度约束了回流人员的就业及创业。广东可尝试以特色小镇建设为突破口,积极争取人口管理制度改革试点,彻底摒弃按城乡户籍进行公共服务资源分配的传统,把特色小镇打造为城乡之间新的连接点与缝合点,探索城、乡二元以外的新的户籍存在形式,保障劳动力在城乡间自由互动。

二是深化土地管理制度改革。“城乡二元”土地管理是中国改革开放以来实现城镇化奇迹的有效手段,但也造成了土地财政依赖、房价过高、集体土地难以分享城市化红利等弊端。在坚持土地公有制和坚持以耕地保护为核心的用途管制制度前提下,特色小镇的土地管理应实现市场对土地资源配置的决定性作用,赋予农民更多土地财产权利,完善征地制度,探索新型土地制度形态,如批租形式,实现我国土地治理体系和治理能力的现代化。

三是区域产业升级和结构优化。推动产业转型升级与结构优化是特色小镇的首要功能。通过实施创新驱动战略,特色小镇应坚持“特而精”“小而强”的思路,开展产业布局与结构调整,同时还须与地域传统文化、在地社区建设有机融合,发展差异化的特色产业,引入资源节约和环境友好型产业,实现宜居宜业的现代化产业布局,从而在区域发展间取得新平衡,克服城乡二元分立,实现城市升级与乡村振兴。

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从规模扩张走向质量提升:特色小镇成为以城带乡的重要功能节点

2017年,广东城镇化率将超过70%,在全国率先进入城镇化的后期发展阶段,其显著特征是城镇化速度将显著趋缓,以往依赖劳动力、土地与工业主导的城镇化模式将不可持续,未来十年将成为广东城镇化提质增效的重要窗口期。

破解城乡二元制度障碍是广东在城镇化后期阶段的必然选择,各级政府均迫切需要探索城乡互动的新路径与新方法。与城市、乡村相比,“镇”的经济、文化、社会功能长期被低估或忽视。自上世纪80年代提出小城镇大问题以来,至上世纪90年代鼓励专业镇块状经济发展,再到支持各地创建特色小镇,中央一直在推动介于城市与乡村之间的镇一级单元的发展,只是在不同历史阶段,镇的功能定位有所差异。在城市区域化背景下,超大城市需要通过向周边小城镇功能疏解才能达到自身的结构优化,并促进先进要素进一步向乡村地区延伸,进一步激活农村活力。因此,发展特色小(城)镇已成为优化新型城镇化路径、破解城乡二元制度障碍、促进要素融合的客观必然选择。

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从要素驱动走向创新驱动:特色小镇成为区域转型升级的重要平台

2014年以来,广东发展动力已从要素驱动转向创新驱动,迫切需要提升城乡要素流动的效率,以促成广东经济的整体转型升级。

特色小镇建设是促成城乡同步实现创新驱动发展的重要抓手。一方面,通过特色小镇促进城市创新要素向乡村延伸,推动区域产业结构转型升级,就近解决农村剩余劳动力回流问题,使乡村民众共享优质基本公共服务、分享改革开放的红利。另一方面,发挥特色小镇作为双创平台的吸虹效应,提升城乡要素自由流动效率。在创新驱动背景下,“大众创业、万众创新”是我国主动适应经济新常态的战略举措。布局在大都市周边的特色小镇,集特色产业、文化传承、深度旅游、社区宜居于一体,能够以低廉的成本、灵活的机制、优质的生活吸引创业者的集聚。

 

本文节选自广东省社会科学院青年学术研究中心课题组《广东省特色小镇产业发展路径及空间组织模式》(课题组长:陈世栋,广东省社会科学院产业经济研究所副研究员)