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吴大磊:在高水平保护中促进粤北山区高质量发展

在中共广东省委十二届四次全会上,省委书记李希指出,广东要以构建“一核一带一区”区域发展格局为重点,加快推动区域协调发展。“一核一带一区”是将区域发展格局明确为三大板块:推动珠三角核心区优化发展;把粤东、粤西打造成新增长极,与珠三角沿海地区串珠成链形成沿海经济带;把粤北山区建设成为生态发展区,以生态优先和绿色发展为引领,在高水平保护中实现高质量发展。

建设北部生态发展区是习近平总书记生态文明思想在广东落地生根的生动体现。“一核一带一区”战略根据广东各地自然资源禀赋特征,明确了建设“金山银山”和守住“绿水青山”的空间格局,建设北部生态发展区更是明确了在哪些区域守住“绿水青山”,这必将促进在全省范围内形成良好的生产、生活和生态格局,使“绿水青山就是金山银山”的理念在广东大地落地生根开花结果。笔者认为,建设北部生态发展区要处理好四大关系。

一是处理好保护和发展的关系。习近平总书记曾多次强调,要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系,牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念,并巧用“绿水青山”和“金山银山”来形象揭示环境保护和经济发展之间的关系。实践证明,脱离环境保护搞经济发展是“竭泽而渔”,离开经济发展抓环境保护是“缘木求鱼”。主体功能定位不同,处理发展和保护之间关系的侧重点也有不同。粤北山区大部分地域属于生态发展区和禁止开发区,其在处理发展和保护的关系时应遵循在保护中实现发展的原则,这一原则可以从以下三个层面来理解:一是坚持生态优先、保护优先,当发展与保护出现冲突时,“宁要绿水青山,不要金山银山”;二是保护优先不是反对发展,生态保护不是用禁止发展的办法来实现;三是发展必须是建立在保护基础上的有约束、有底线的高质量发展。

二是处理好激励和约束的关系。在推进北部生态发展区建设过程中,要处理好各类环境规制措施与正向激励措施之间的关系。一方面,应强化、细化约束措施,坚定不移实施主体功能区战略,根据粤北山区的资源禀赋特点进行生产力布局,完善产业准入的负面清单,制定更严格的生态环境标准,树立更高的生态环境建设目标,建立健全生态环境损害评估与损害赔偿责任追究机制等,用完善的约束制度来牢守并逐步美化“绿水青山”。另一方面,应构建高水平保护基础上高质量发展的激励机制,应增强财政投入的政策引导性,保证用于生态环境建设的财政投入占GDP的比重增长高于同期财政收入增长;应建立差异化的领导干部考评机制,降低经济指标在粤北山区各级领导干部考核中的比重,提高生态文明建设和绿色发展指标在领导干部考核中的比重,制定体现干部“生态政绩”的考核标准体系,从根源上消除领导干部以牺牲环境谋求经济增长的内在动机。

三是处理好政府与市场的关系。生态环境服务作为典型公共产品,在进行生态环境建设过程中,政府应发挥主导作用。同时,生态环境建设涉及到为跨区域、跨领域、多层次、多对象、多途径提供更高效、更差异化、更符合利益相关者需求的公共服务,仅靠政府难以应对,也要善于激发市场主体的创造活力。首先,政府应明确在北部生态发展区建设中的主导作用,在制定战略、制定规则、制定标准,资金投入、技术投入和人才投入等方面发挥主体作用。其次,应积极吸引社会力量参与北部生态发展区建设,积极利用各类环境经济措施,弥补单一的行政管制措施的不足。应积极利用碳排放权交易、碳汇交易、水权交易、排污权交易等资源环境权交易措施来蓄积资金力量,通过发展绿色金融来撬动更多社会资本参与生态发展区建设。最后,应培育绿色消费市场,依托粤北山区资源特点开发各类绿色生态产品,将粤北生态发展区打造成为全省和粤港澳大湾区绿色消费的重要市场。

四是处理好内生和外补的关系。促进北部生态发展区可持续发展,关键在于如何培育粤北山区的内生发展动力,将“绿水青山”转化为“金山银山”,将生态优势转化为发展优势。不可否认,寻求将“绿水青山”转化为“金山银山”的内生发展道路并非一日之功,不可一蹴而就。一方面,在粤北生态发展区建设的初期,应强化对粤北山区的支援,加大财政转移支付力度,完善生态补偿机制,按照“谁受益、谁补偿”原则,强化对粤北山区生态环境保护的支援;健全“生态环境帮扶”与生态保护补偿机制,尝试将生态环境保护基础设施建设列为“对口帮扶”内容;另一方面,应通过编制完善的自然资源资产负债表,来动态监测粤北山区生态环境资产实物量和价值量的变化情况,并以此作为财政转移支付和生态补偿力度的重要依据,以增强粤北山区进行生态保护的积极性和生态补偿资金的使用效率;最后,应千方百计培育北部生态发展区的内生发生动力,鼓励生态发展区走“生态经济化”的内生型发展道路,大力发展绿色产业,带动生态、旅游、文化深度融合发展,变生态优势为发展优势;同时,全省在进行产业布局时应优先考虑将低污染、低能耗的绿色产业布局到粤北山区的重点开发区域,将外部支援转化为内生动力。

(作者系广东省社会科学院环境经济与政策研究中心副主任、副研究员)