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【独家专稿】广东精准扶贫的动态识别机制研究

 

引言

扶贫开发是社会主义本质要求的体现,脱贫致富是社会主义制度优越性的体现。广东“十三五”时期要打赢脱贫攻坚战,就要贯彻习近平总书记提出的要求,从扶贫策略上找到突破口,做到精准扶贫、精准脱贫。精准扶贫工作在不同的阶段重点有所不同,目前关键是要完善精准扶贫的动态识别机制,在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。

    一、广东精准扶贫的基础扎实

2009年以来,广东省在扶贫开发工作当中形成独具特色的“双到”(规划到户、责任到人)模式。通过瞄准机制、靶向疗法、“五方挂钩”等创新举措,解决了“扶谁的贫”、“谁去扶贫”、“如何扶贫”以及“用什么去扶贫”等一系列问题。2016年以来,广东省按照“精准扶贫、精准脱贫”的新要求,以大数据系统为支撑,建立起广东扶贫信息系统,初步形成了扶贫信息的大数据动态管理系统。广东在扶贫工作上形成的经验与模式正被全国复制并推广。国务院扶贫办主任刘永富指出,广东的“双到”扶贫模式,很多做法都是当前全国“精准”扶贫的基础,“广东扶贫经验是中国亮点、世界模式”。

(一)“双到”扶贫是“精准”扶贫的基础

纵观广东“双到”扶贫工作,其扶贫要点在于解决了“扶持谁”(规划到户)与“谁来扶”(责任到人)的问题,工作过程中形成的扶贫机制是当前“精准”扶贫工作的基础,也是广东先行一步所探索形成的宝贵经验。广东采取“靶向疗法”,根据不同致贫原因,采取“一村一策、一户一法”,制定每个村、每户农户的具体的帮扶计划和帮扶措施,使帮扶工作有目标、有规划、有步骤、有措施。广东省直机关、企事业单位、科研院所、大专院校、珠江三角洲7个经济发达市以及粤东西北14个地级以上市单位实现“五方挂钩”,最大化发挥不同类型帮扶单位自身优势。保证每个贫困村都有驻村工作组,每户贫困户都有帮扶责任人,入村到户、不留死角,建立起省市县镇“竖到底”,各行各业“横到边”的大扶贫格局。

(二)大数据为“精准”扶贫提供了技术支持

2016年以来,在“精准扶贫、精准脱贫”的新要求下,广东省在原先瞄准机制基础上,初步建立起了广东扶贫信息系统,依托大数据实施精细管理、精确瞄准、动态监测,同时注重用发展的办法解决贫困问题,推动粤东西北地区加快发展,从区域协调发展角度解决好广东的贫困问题,打造广东省“精准扶贫”大格局。当前,系统初步信息包括贫困对象属性、贫困对象致贫原因,贫困户的情况和扶贫进度等,初步实现了贫困信息的共享共用。

    二、广东精准扶贫的动态识别仍存两大难点

(一)数据质量粗糙,精准性难以保障

随着我国扶贫工作的深入推进,以县为单位的大面积集中连片贫困正在逐步消失,贫困人口分布呈现出碎片化、分散化、细小化和个性化特征,使得精准识别贫困人口及其特征工作变得更加复杂。在粗放式扶贫阶段,贫困人口统计信息以收入为主,而对贫困人口年龄、受教育程度、职业能力、身体健康状况以及发展意愿等信息知之甚少,这就决定了扶贫模式必然是以贫困人口有限的共性特征为基础的,扶贫方式粗放单一;到精准扶贫阶段,其前提是要有精准的贫困人口数据,要了解贫困人口的个性化特征,准确把握处于贫困状态人群的生存状态、基本特征以及发展诉求,才能把扶贫对象直接瞄准到个体(或家庭)上,通过实施“靶向疗法”达到脱贫目标。

当前对贫困人口的数据还是比较简单,只停留在基本信息收集阶段,缺少有关贫困人口发展方面的详细资料。更重要的是,数据的精确性、动态性无法保证,数据的搜集机制较为分散、随机,存在着把非贫困人口纳入扶贫对象、或者贫困人口没有纳入扶贫对象的风险,数据的精准性难以保障。因此,迫切需要针对贫困人口建立一种动态调查跟踪机制,既为精准扶贫工作提供了施策依据,也为科学衡量脱贫目标提供了准确的数据支持。

(二)数据结构单一,可利用性有限

精准扶贫除了对贫困对象的精准识别外,还需要对致贫原因给予精准识别。当前精准扶贫的数据结构仍较单一,缺少关于贫困对象致贫原因的详细信息,更缺少对这些信息的利用与开发。在精准扶贫的识别过程中,需要科学分析不同人群的致贫机理。致贫机理大致分为两类:一是外部因素所导致,如贫困地区的地理条件恶劣、自然灾害频发,或者贫困人口所在地区存在不公平的制度环境等;二是内部因素所造成,主要是贫困人口自身发展条件较差,参与市场竞争能力欠缺,如残疾、智力低下、文盲、疾病等。从调研可知,当前对致贫机理的信息,尚没有细化到这种程度,这就导致精准脱贫失去了依据,贫困信息的可利用性有限,对脱贫工作难以发挥应有的效用。

    三、广东构建精准扶贫动态识别机制的三点建议

在新的精准扶贫战略实施过程中,广东的创新点应是充分利用大数据系统,并通过机制创新来建立广东独具特色的精准扶贫的动态识别系统。

(一)完善精准扶贫数据库,发挥大数据功能

以完善精准扶贫数据库为基础载体,充分发挥大数据便捷、准确、高效的特点,实现对象识别的精准、致贫机理的精准和帮扶方式的精准。一是科学设计数据结构,丰富数据库的信息。要正确衡量个体的贫困程度,就必须从支出、教育、健康、权利等多个维度来考虑贫困的标准,而传统的建档立卡机制并不能确保扶贫人员的精准识别。建议按“六个精准”的要求,分别设计扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效的指标体系,形成完整的精准扶贫信息系统。二是建立扶贫数据甄别机制。在行政手段层层上报数据的基础上,要设立信息精确性的甄别机制,防范数据失真、隐瞒和谎报。建议引入独立的第三方机构,采用定期抽样调查的方式,对扶贫信息进行甄别,确保各类扶贫信息的真实可靠。三是增加数据库对科学决策的支撑功能。数据库信息采集涉及贫困人员、扶贫项目等内、外部的相关数据,可真实、准确、科学、合理地评估贫困地区、贫困人口状况及扶贫项目效益。建议形成依托于数据库为支撑的扶贫决策机制,提升决策的科学性与合理性。

(二)开放贫困信息系统,汇聚多方力量共同扶贫

扶贫工作是政府的责任,但并不等于只由政府来负责。反贫困工作需要在政府主导下,结合特定社会制度的重构、市场力量的释放以及社会组织的参与来共同推进,实现参与扶贫力量的多样化。一是整合并共享各部门的有效信息。要以精准扶贫为契机,打破部门间的数据壁垒,共同形成一个贫困人口信息管理系统,为快速、便捷、准确、动态把握贫困人口特征提供高效服务,为科学甄别贫困人口信息的准确性提供科学依据。二是有序开放贫困信息系统。贫困信息系统内的数据,除了贫困人口本身的信息,还包括致贫原因、发展优势、贫困项目、扶贫措施等方面的信息,这些信息的有序开放,有利于社会和企业了解“贫困市场”的商机,找到扶贫的新路径。例如,在贫困地区,普遍存在着生态条件较优,劳动力价格廉价等优势供给,而在城市生活的人们,则普遍重视养生、绿色食品等方面的需求,如何在这种供需中找到对接点,既是企业的商机,也能快速帮助贫困人口脱贫。三是激发社会力量参与扶贫的热情。开放贫困信息,可以让社会力量(包括慈善类、三农类的社会组织或个人等)充分了解贫困人口状况,让他们能够精准地、“放心地”帮扶,减少爱心捐赠的信任风险。

(三)建立贫困预警机制,防范新贫困人口增加

贫困人口是动态变化的,要实现全面脱贫的目标,不仅要关注于当前的贫困人口,也要防范“未来新贫困人口”的出现。因此,在构建精准扶贫的动态识别机制上,还需要建立贫困预警机制。一是扩大贫困人口的识别范围。在贫困人口识别阶段,可以借鉴国际反贫困的有益经验,逐步把占人口10%左右的最低收入群体纳入统计范围,为防范处于贫困边缘的人口掉入“贫困陷阱”做好准备。二是切断贫困代际传递链条。精准扶贫的本质是要实现标本兼治,既消除当下的贫困,也要阻断贫困的代际传递,在扶贫过程中需要关注贫困人口的整个生命周期,要阻断贫困代际传递链条。三是要建立贫困口的跟踪机制。在一定周期内,要对脱贫人口持续跟踪,防范其重新返贫。

 

本文来源:广东省社会科学院社会学与人口学研究所课题组《广东精准扶贫的动态识别机制研究》(有删简)

课题组长:周仲高广东省社会科学院社会学与人口学研究所所长助理、研究员、博士