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【独家专稿】构建潜能释放的城市新体系

 

编者按

随着我国城镇化战略的实施,城镇化率已超过50%,我国正进入以城市人口为主体的社会发展新阶段。未来城镇化发展将从追求速度转向追求质量,同时大规模的城镇化也必然导致城市体系发生一系列巨大变化。在这转型的重要关口,该如何顺应城市发展规律,对我国未来城市发展谋篇布局?倪鹏飞教授通过理论模型以及实证分析,推演中国未来城市体系的状况,提出了未来中国城市()体系演变的总体设计。

一、问题的提出——释放潜能、化解矛盾、顺应规律需要重构中国城市新体系

1.大规模的城市化,将会形成也要规划新的城市体系

中国近年来进行大规模的城镇化,几亿人从农村转移到城市,城市体系将会发生一系列巨大的变化。城市发展既有自身的发展规律,也离不开政府的作用,要顺应城市发展规律来规划新的城市体系。要用新的视角对新的城市体系规划进行思考,看看哪些区域、哪些城市会更有潜力,发展得更快,判断未来城市的格局,甚至空间格局应该是什么样的。

2.经济下行压力大,发展需要新动能

抑制经济下行的巨大压力,保持中国长期可持续的发展,是当前我们形成的一个共识。城市化是促进经济发展的重要动力。国家前期的发展是工业化带动,现在我国应转入城市化带动发展阶段。但从我国城市化发展的进程来看,城市化的潜力没有被释放出来,城市化对经济增长的带动作用也没有发挥出来。

3.城市病愈演愈烈,化解需要新路径

交通的堵塞、空气的污染、房价的上涨等城市病变得越来越严重,城市化的正面作用没有发挥好,负面作用却越来越严重,必须要有新的路径来样解决这个问题。

4.部分地区现衰退,重振需要新支撑

在空间格局调整的过程中,我国部分区域出现严重的衰退,特别是一些区域出现了“双输”,中心区域是城市病,周边是贫困带。如珠三角外围的粤东、粤西、粤北依然比较贫困;京津冀地区表现得更明显,天安门是繁华的地区,向南、向北、向西不到100公里都是一个贫困带。

5.城市限大扩小难落实,引导政策需要新调整

由于城市病的问题也受到过去观念的影响,我国长期的政策是限制大城市发展,扩大小城市发展。现在政策是鼓励大中小城市协调发展,实际上还是限制大城市的发展。希望通过发展小城镇,让人们到小城市去,到中西部的小城市去。实际人们都想在大城市里面享受高端服务和获得更好发展,所以,从规律上来看这是难以落实的,需要新的调整。

6.城市等级化阻碍分工协作,化解矛盾需要新突破

在信息化、网络化的时代,当前的行政级别、行政区域划分其实面临很大的冲击,行政性的安排,特别是公共服务基础设施的安排本身就带来很多问题。

总而言之,我们研究城市新体系,构建新体系,目的是通过新体系的构建把蕴藏在城市化过程中的巨大的潜能发挥出来。

二、国际经验——国外城市体系的演化发展

随着经济发展和城市化程度的提高,国外的城市体系是怎么样演化的?我们把城市体系分几个维度来考察。

1.城市规模体系

在工业化初期阶段,城市规模普遍较小,分布较为分散;在工业化中期阶段,个别城市规模开始急剧增长,形成大城市带领小城市的规模格局;在工业化后期阶段,城市规模均衡发展。

通过对国际城市的观察发现,随着国家城市化率的不断提升,城市总体呈现大型化趋势,人口超过100万的城市(群)的人口比重将越来越高。世界银行的发展指数专门有这样一个指标,美国、日本都比较高,有的国家达到了50%以上。我国现在是23%

2.城市结构体系

从城市结构体系来看,随着经济和科技的发展,城市呈现大型化,不同国家、区域、城市内部城市结构虽各具特色,但是大多先后从单中心向多中心发展。

3.城市组织体系

从全世界范围看,城市组织体系经历了由单个城市向大都市区、都市连绵带和城市群的发展演变过程;随着社会经济的发展,城市群在国家的地位越来越重要,数量增加迅速,规模也逐渐扩大,其经济总量占国家经济总量的份额大,而且城市群呈现出空间结构复杂化、产业结构分化等特点。

4.城市联系体系

从国际经验来看,在全球化和信息化时代,城市体系正在由等级化逐渐走向网络化,形成分工协作、密切联系、水平而非层级性的网络体系。传统社会上的分工,在城市发展前、中期的分工,是垂直的联系占主导地位,随着城市的进一步发展,它们的联系体系,或者在功能上也发生了很大变化,正由垂直联系为主导向水平联系为主导的转变。水平联系一个很重要的特点就是网络化体系。这种转变无论在美国还是在欧洲都表现得非常明显。

三、研究推论——关于中国未来城市体系的假设

中国的城市体系将是一个城市群体系,它从局域空间尺度上体现为城市群内部的多中心城市体系,从全域空间尺度上体现为巨型国家的集群化、哑铃型、多中心和网络化城市体系。

1.中国将形成集群化的城市组织体系

中国庞大的人口数量决定了其基本的城市区域单元将是比单个城市规模更大的城市群(或大都市区);在国家快速交通网络已经出现的条件下,人流、物流、资金流、信息流等空间流交汇频繁,城市孤立发展格局将被打破,将呈现为一个由诸多规模不等的城市群组成的集群化城市组织体系。

2.中国将形成哑铃型城市规模体系

根据国家首位率,中国中心城市的人口规模还将增加;根据人口最优规模理论以及国际经验,中国100万以上的大城市应该保持在一定比例,还将继续增加;中间位序的中小城市可能会进一步弱化(人口增长较慢);小城镇将在分化中发展。

3.中国将形成多中心城市结构体系

国家尺度上,整个中国将出现多中心的城市群体系;城市群尺度上,城市群内将是一个多中心的体系;在城市内部,大城市内部将呈现多中心。

4.中国将形成网络化城市联系体系

城市间功能联系的网络化(水平分工与协作联系);城市间空间联系的网络化(点、线、面、网的多元化空间联系形态)。

理论模型及国际经验皆显示,单靠市场力量驱动下的城市发展通常会超出最优规模而造成“城市病”等严重问题,由于存在市场失灵,实现以上目标,需要更好地发挥政府的作用。

四、实证与发现——我国城市群发展趋势靠近齐普夫法则的规模位序

我们从统计描述的角度看一看是否证明这些趋势,或者是有的是符合,或者说不一定符合的。通过我们做的一些计量分析,发现我国城市群趋势是比较明显的,存在规模位序靠近,中国正在形成一个城市群的体系。

在城市组织上,中国已经出现了一个城市群体系,而且城市群规模-位序关系正在向齐普夫法则描述的理想状态靠近。

在规模分布上,中国已初步显现出大城市和小城市(镇)“两端大”、中等城市“中间小”的“哑铃型”规模体系,而且竞争力普遍较强的城市和小城镇多分布于城市群之内,城市群已经成为中国经济增长和规模红利的源泉。

在空间结构上,中国全域空间上已经出现了以上海、北京和广州为中心的多中心城市群空间结构,部分城市群内部也具有多中心城市的空间特征。但由于受到经济发展、基础设施和制度政策等因素的影响,中国大城市内部的多中心结构普遍缺失,“城市病”愈演愈烈。

在联体系上,尽管顶级城市间功能分工和网络化已经浮现,但低级别城市间的等级化联系特征明显,城市网络化联系远未形成。

五、城市新体系——未来中国城市()体系演变的总体设计

按照城市化发展的趋势和规律,预计当城市化率达到75%左右时中国人口及经济社会活动在空间上的流动将达到相对稳定状态,国家的城市体系也将基本稳定,这个时间大概是到2040年左右。为此,我们设计了2040年左右的城市(群)体系。我们将代表城市未来潜力的可持续竞争力与代表城市未来规模的腹地人口相结合,建立城市之间的引力模型,同时结合世界城市网络联系度,推演中国的城市新体系。

1.构建哑铃型的城市规模体系

3个超大城市、10个特大城市、100个大型城市、1000个中小城市和10000个小城镇;大、中、小城市(镇)“两端大、中间小”的人口规模分布。

2.构建集群化的组织体系

即“一网五带三十群”。一网:东中一体网。五带:沿京哈线城市发展带(东北线)、沿陇海-兰新线城市发展带(西北线)、长江下游城市发展带(西线)、沿沪昆线西段城市发展带(西南线);沿南中国海城市发展带(南线)。三十群:30个城市群为主体。

六、政策建议

为了更好顺应城市化的客观规律、满足国家转型的迫切需要、发掘发展新动力与新红利,规划构建中国城市体系应确立“三个目标价值”,形成“四项目标任务”,采取“五项战略措施”。推进建立一个经济竞争力、社会凝聚力、环境永续力强的多中心群网化城市体系,支撑中国现代化和民族复兴。

1.确立三个目标价值

经济竞争力强:迸发城市体系的发展新动能;更好促进经济增长。

社会凝聚力强:缩小地区差距;提升社会公平度。

环境永续力强:更有效地消除城市病;更好地改善生态环境。

2.形成四项目标任务

城市组织:从孤立城市体系向城市群体系转变。

城市规模:从塔尖型向哑铃型转变。

城市结构:从单中心向多中心转变。

城市联系:从等级化向网络化转变。

如果实现以上四个转变:第一,可以迸发出经济的新动能,使经济增长速度在不进行政策刺激的情况下实现更快的增长。初步估算,如果放开大城市限制,鼓励城市群内的中小城市(镇)发展,即使不采取短期刺激政策,十大城市群也将能实现保持8%以上的增长,从而更好地确保国家宏观经济6.5%以上的增长率。第二,可以进一步缩小地区差距,提升社会公平度。第三,可以进一步消除城市病,改善生态环境。

3.五路战略措施

重点发展城市群体系化发展战略。形成城市群分工合作和专业化联系以创造新红利。

实施大城市放开发展战略。以多中心布局创造、释放和共享规模经济红利,同时克服“城市病”问题。

实施小城镇差别化发展战略。让小城镇依托大城市共享外部经济降低规模不经济。

实施多尺度的多中心城市发展战略。释放、共享正外部性克服负外部性。

实施空间与功能的网络化发展战略。在中心功能的布局方面有差异,让不同的区域、城市,特别是一些中心城市侧重承担一些重要的功能。

 

 作者:倪鹏飞,中国社会科学院财经战略研究院城市与房地产研究室主任、中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任

本文根据倪鹏飞教授在广东省社会科学院讲座上的发言整理而成,未经本人审阅修改