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杨知源:美国选举人团制度存废之争

根据美国选举制度,美国总统并非由选民直接选举产生,而是由选举人团选举产生,获得半数以上选举人票者当选总统。选民在大选日投票时,不仅要在总统候选人当中选择,而且要选出代表50个州和华盛顿特区的538名选举人,以组成选举人团。绝大多数州和华盛顿特区均实行赢者通吃规则,即把本州或特区的选举人票全部给予在本州或特区获得相对多数选民票的总统候选人。当选的选举人必须宣誓在选举人团投票时把票投给在该州获胜的候选人。因此,大选结果通常在大选投票日当天便可根据各州选举结果算出。在选举人团制度下,美国历史上曾数次发生选民票数较少的总统候选人因为得到足够的选举人票而当选的情形,并因此引发对于选举结果的分歧和争议。

选举人团建制初衷及分歧

早在美国制宪时期,选举人团便被反联邦党人质疑为一种抑制民主、利于寡头和上层阶级操控民意的建制。而作为一项宪法建制,选举人团制度既是代议制政府原则、权力分立制衡思想的贯彻,又是平衡各州各方利益的妥协权宜。其中,包含了人民意愿与政治精英的判断力之间的妥协,包含了北部自由州与南部蓄奴州之间的妥协(一个奴隶按五分之三个人口纳入蓄奴州选举人票分配考量),包含了人口大州与人口小州之间的妥协。其初始构想是,各州选举人独立于国会、行政机构和党派利益,以有效发挥反映民意的信息汇集判断能力、协商能力及对大众的说服力,从而降低公共决策成本、稳定政治秩序。作为预案,一州一票的众议院应急抉择,则是在各州选举人团不能合议出满足法定比例的总统人选时的危机解决方式。

2016年美国大选后,选举人团建制再度引发激烈争议。这不仅因为美国大选史上再度出现基于选举人票数的胜选者在普选票上落后于败选者的情形(特朗普在普选票上落后希拉里近290万张),而且因为我们人民这一宪制基点陷入社会分裂和不同公民群体间互不相容的困境中。可以看到,强调白人群体主导的国民利益至上的浪潮使得政治光谱中的中左翼与中右翼差异却相容的政治生态出现某种程度的右翼极端化偏离。两党制垄断竞争下的权力分配结构阻碍着小党派所代表的700万张选票转化为公意的成分,而共和党同时掌控行政权和立法机构主导权隐含着权力失衡的风险。

因此,主张废除选举人团的一方认为,应以平等而充分的民意表达构建权力合法化之基,一个党派政纲政策的说服力更应促进社会团结机制。主张维护选举人团的一方则认为,应秉持宪法设计者以代议制共和政制防止纯粹民主诱致的多数暴政危险的精神,既容受民主的活力,又避免任何一方政治力量的持久控制从而维系党派政治的动态权力平衡。

选举人团建制的当代困境

200多年来,随着政党政治的发展、美德政治的理念衰落以及大众民主的深化,选举人团建制所依存的宪制环境已发生深刻变化。各州通行的泛州范围选举人票赢者通吃规则(除两州实行泛州范围和国会选区范围简单多数决混合模式外),既固化了共和民主两党的权力垄断格局,又抑制了充分而理性的公意达成。

选举人团建制在联邦层面只经历了第十二、十四、二十三修正案的调整。而宪法设计者们期望的超越党派的选举人团运作,实际上演化为对相应州的民众普选结果的认可。由此造成的突出问题包括:其一,这种基于各州主权平等的选举规则,阻碍了一人一票的平等原则,呈现为小州代表过度和大州代表不足的结构失衡。就联邦层面比较而言,平均一张选举人票所反映的选民票数,一个大州的相当于一个小州的几十倍。其二,“赢者通吃”规则使得红州和蓝州之外的选情摇摆州在选举结果的决定中具有举足轻重的地位,两党必定会在策略、组织和资源上大大倾斜于摇摆州,从而导致摇摆州的利益诉求在竞选方的决策和承诺中权重偏大,不纳入各竞选方选举人票考量的州的民意诉求难以纳入相应的竞选政策议程。其三,除非出现资源雄厚和组织力量强大的第三方的挑战,“赢者通吃”规则势必确保共和民主两党轮流执政的垄断竞争格局,从而抑制充分而合理的民意表达和政治参与。2016年大选中,支持绿党、自由至上党及独立人士的700多万张普通选票无从转化为选举人票,而42%的合法选民未投票。

选举规则改革的阻碍

选举人票在州级层面与普通公众投票优胜者的绑定,实际上消解了选举人实质合议程序,成为政党政治的权力杠杆。选举人团独立协商的机制某种程度上变异为“橡皮图章”。

对此,民主党倾向于废除选举人团。但在2016年各州选举人团合议之前,一部分民主党人却在策略上试图唤醒选举人独立审慎的协商精神。比如,有人组织了几百万人的请愿活动,希望共和党的州选举人团不要选择特朗普。希拉里胜出的科罗拉多等州的几位选举人组织了汉密尔顿选举人团,上诉联邦法院,挑战二十九州和华盛顿特区惩处背信选举人、维护党派绑定的立法的合宪性。联邦法院将其认定为阻碍行政权力和平交接的政治图谋而驳回上诉。即便是宣称选举人团确保了被建制派精英所遗忘的作为劳动者和乡镇人的美国人民胜利的特朗普,在预测2012年大选结果的推特中也曾表示,选举人团对美国民主是一场灾难。

事实上,早在1969年,美国众议院曾通过了一项废除选举人团、由达到全国普选票数40%的候选人担任总统的宪法修正案议案,但遭到参议院否决。2001年以来,在学术研究的推动下,民主党占优势的十个州和华盛顿特区已参加了全国普选票州际协定,约定将盟约州的选举人票授予普选票胜者,以绕过复杂而高门槛的宪法修正程序。该协定的推动者设想,在协定纳入半数以上州选举人票的条件下,提请国会依据宪法中的州际合作条款予以批准,但这势必遭遇共和党的抵制和宪法争议。而一些团体和学者主张的按照选民的候选人偏好排序的二分之一多数决(排序复选)确定选举人票归属的规则建议,则由于触及权力垄断秩序而被搁置。可以说,美国选举规则的改革,尚需要克服两党制政治垄断的阻碍才能前行。

(作者系广东省社会科学院哲学与宗教研究所助理研究员)